“當前，我國西南部水電棄水嚴重，云南一省一年的棄水量達300億度，其中，華能瀾滄江水電公司一家棄水就達100多億度。這實際上是資源的巨大浪費。而已建成20多年的二灘水電站，棄水問題至今也仍未得到合理解決，這是中國水電行業需要深刻思考的問題。”12月15日，中國水力發電工程學會副秘書長、風險管理專委會主任陳東平在“2016年全國大中型水電站風險管理年會暨水電安全與項目管理論壇峰會”上直言。
但據記者了解，上述問題只是中國水電行業發展困境的冰山一角。
控不住的征地移民成本
12月15日，中電聯發布“2016年1-11月份電力工業運行簡況”，截至11月底，全國6000千瓦及以上水電裝機2.9億千瓦，同比增加1000萬千瓦。而截至2015年底，我國全口徑水電裝機容量已達3.2億千瓦，約占全球水電裝機總量30%，連年穩居世界第一。同時，在稍早前公布的《電力發展“十三五”規劃》中，“積極發展水電”位列18項重點任務之首。根據規劃，“十三五”期間，常規水電將新增投產約4000萬千瓦，開工6000萬千瓦以上，到2020年常規水電裝機達到3.4億千瓦。
“但理性地看，在光鮮背后，當今中國水電開發仍存在諸多問題，亂象叢生。”國家開發投資公司總裁助理、雅礱江水電開發公司董事長陳云華在會上表示。
據了解，經過三峽、錦屏等一系列大型、高施工難度水電站的建設，工程技術、項目管理已不再是困擾我國水電行業發展的難題。事實上，我國大江大河上未開發項目中，已少有大得過三峽、難得過錦屏的水電站項目。
“雖然技術、管理已不成問題。但征地移民、與地方的關系等問題日益凸顯。近年來，水電站征地移民成本出現了不合理的高速增長。”陳云華表示，征地移民的責任主體是地方政府，但其領導班子尤其是縣級領導換屆頻繁，往往只注重短期目標，很難將水電站視為基礎設施項目，并從長期角度來看待水電站。“他們很少關心水電項目的經濟承受能力到底有多大，進而在稅費方面提出了非常苛刻、不合理的要求，導致水電工程概算在國家批準的基礎上一增再增。事實上，這還將涉及工程審核問題。例如，二灘工程已建成20多年，但其移民概算至今未完成。其他項目也存在此類情況。這些問題無疑將增加今后高壩大庫水電項目建設的難度。”
另外，陳云華表示，“當前很多水電央企與地方政府關系極不正常。在地方政府召集的某些會議上，很多領導干部對水電企業工作人員態度惡劣。這跟改革開放初期水電開發環境大不一樣。”陳云華說，“雖然水電行業有其光鮮的一面，但我們在一線工作的人，感受到的痛苦也非常深刻。”
模糊的市場
另外，記者在采訪中了解到，新一輪電改中某些具體推進措施，也引起了發電企業的不滿。
陳云華表示，電改的目的是理順生產關系，使得整個電力行業、系統實現市場化。但當前水電行業中“除了個別企業不受沖擊外，大部分企業面臨的只是降電價，看不到任何市場的影子”。“另外，水電企業因降價被劃走的利益，實際上很多終給了應該淘汰的落后產能行業、企業。這對國家的能源結構調整和經濟轉型起了消極作用。”他說，“當前電改‘莫名其妙’地拿走了原本屬于水電企業的利益。雖然雅礱江公司目前經營情況還可以，但如果當前狀況持續下去，許多發電企業的日子將不再好過。換言之，電改目前唯一看到的只是降價，降低了清潔能源的價格。”
據陳東平介紹，目前云南有的水電站電價已經降至度電7分錢。
國家能源局副局長李仰哲12月10日在“2016年能源大轉型高層論壇”上也指出，市場化改革是為了發揮市場在資源配置中的決定性作用，提高資源的配置效率，這也是能源改革必須堅持的目標和方向，但市場化要防止一味降價。“對于目前大用戶直供電力市場，各方議論較多。有人認為，該市場建設值得反思，因為目前的市場是一味降電價，這不應該是市場的方向。”
在影響水電健康發展的外部因素中，除了上述幾點外，“官員法律意識淡薄對項目建設造成的影響”同樣值得關注。據陳云華介紹，有的水電項目在封庫令或者停業令下發后，庫區中仍然存在大批臨時搭建等現象，這對正常推進造成了嚴重影響。“例如，搶種、搶建問題在兩河口、牙根水電站附近大規模出現。如果處理不好，尤其是在少數民族地區，很容易產生敏感問題。事實上，各流域都有類似情況發生，嚴重干擾了行業正常運作。”
亂“開口子”
據記者了解，中國水電行業自身存在的問題同樣突出。
“企業在執行國家政策時標準不一，是水電行業重要的自身問題之一。”陳云華說，在國家法律法規面前，“個別水電企業并不嚴格遵守執行，總是‘開口子’，有的數目不止一兩億元，甚至是數十億元，影響惡劣。因為這類企業會成為其他項目處理類似問題的‘標桿’，讓其他企業很被動。所以，水電企業尤其是大型企業一定要慎言慎行，起到表率作用。”
他建議，行業企業應該貫徹黨中央“四個全面”的戰略部署，依法依規推動水電開發建設。“業主單位一定要對灰色地帶、不合理不合法的訴求說不，不能擅自亂‘開口子’，不給不合理訴求可乘之機。”
施工資源“家天下”
另據記者了解，根據上一輪電改“主輔分離”要求所組建的工程建設集團，也成為制約水電行業發展的重要因素。
中國水力發電工程學會副秘書長張博庭指出，目前形成的中國能建和中國電建集團，成為我國電力項目主要的設計、施工、監理單位。在競標過程中，如果同一個集團的兩家公司競標，很可能出現本次老大中標，下次老二中標的現象。“這也容易理解，畢竟是同一家集團的子公司，都需要有活干。但這對電力行業工程建設產生的市場影響，可想而知。”
陳云華認為，“施工資源高度集中，導致水電業主工程管理難度加大、造價控制能力減弱。國家在整合施工資源時，本是為了‘走出去’，讓施工集團在國外形成‘一個拳頭’，提升競爭力。但在國內，卻使得水電項目的施工、監理、設計常常屬于同一家集團，這導致各自應有作用難以發揮，對行業日常管理工作形成了巨大沖擊。換言之，雖然組建兩大集團的初衷是好的，但是一線人員的感受并沒那么好。”
據介紹，設計是水電項目的龍頭，也是投資成本控制的源頭。對設計進行優化，從源頭上降低水電成本，需要設計單位做大量工作。但如果不做優化，項目很可能因為經濟性差而夭折。所以，水電業主應更加重視項目設計。
“項目設計單位應高度重視設計優化所具備的降本作用。例如，根據原先設計，雅礱江卡拉水電站上網電價高達0.4元/度，這一電價無論是落地到其他地區還是在四川當地，都不具備競爭力。所以，我們跟華東院溝通，使成本一再降低，終降至3毛/度。這個鮮活的例子說明，在設計上降低成本還是有空間的。”陳云華說。
正在分化的共識
據記者了解，國家能源局此前制定《水電發展“十三五”規劃（征求意見稿）》明確指出，我國對水電開發的認識正在分化。具體來講，我國待開發水電主要集中在大江大河上游和少數民族地區，生態環境相對脆弱，移民安置問題較為復雜，加之缺乏科學系統的評價體系和評價標準，多年來水電開發爭議不斷。
同時，水電開發經濟性也在下降。《征求意見稿》顯示，我國大江大河上游河段水電工程地處偏遠，制約因素多，交通條件差，輸電距離遠，造成水電建設和輸電成本高，加之移民和環保投入不斷加大，水電開發的經濟性差，市場競爭力明顯下降。
“整個西南水電競爭力正在下降，但國家在政策上的支持不足。”陳云華說，未來水電建設主要在藏區，地形地貌環境條件都更加復雜，考慮到未來遠距離輸送和消納，項目建設難度明顯加大，會對水電價格產生影響。“所以，項目本身就需要財稅、金融上的支持。換言之，環境問題如此突出之時，國家應對水電重新定位，該給予什么樣的政策支持，應得到全社會的關注。”
“當前幾大水電公司日子還過得去，無非是利潤有高有低而已。隨著人們對環保的認識逐步提高，水電作為清潔能源，即使是電價高一點，也完全不用擔心其進一步發展的前途。所以，企業一定要形成向市場化推進的概念。”陳云華說。
只盯“一畝三分地”
另據記者了解，在水電經濟性下降和缺乏利益協調機制，且送出通道有限的情況下，西南水電已連續多年發生嚴重棄水現象，且有愈演愈烈之勢。這直接影響了新建水電的建設節奏——當前已有西南水電項目因此推遲開工日期，流域開發也放慢了建設節奏。
“我們很少看到資料顯示，火電廠建成后接入系統未落實，送出通道未解決的。但很多水電項目存在這種情況。例如，二灘建成20多年了，送出問題至今都未解決。所以，陳云華說，“當前我們水電人視野、工作臺面不夠開闊，總是盯著自己的‘一畝三分地’。水電項目一定要與電網統一規劃、同步核準、同步建設、同期建成，甚至要統一調度，一定要做到電源與電網統籌兼顧，當前水電一線這方面工作做得不夠。”
陳東平表示，“網源不協調是電力行業的突出問題。雖然電力規模已是全球第一，但我國電力系統仍是一個非常不理想的系統,缺乏統籌和結構性矛盾突出。這些不合理的生產關系、封閉性的管理制約了水電行業的健康發展。”
另據介紹，很多地方特別不重視環保，也妨礙了水電發展和國家戰略實施。“目前我國環境問題嚴重，如何合理消納清潔能源顯得尤為重要，但當前水電等消納問題仍然突出。”陳云華說，“在‘十三五’電力規劃中，有一條輸電線路叫雅中直流，是四川電網第四回特高壓直流工程。去年底經過電規總院研究，落地點選擇了江西，但由于江西計劃大規模建設火電項目，所以當地政府明確向國家能源局行文，提出不愿意接受四川水電。這一環境效益巨大的項目遭到拒絕，值得引起進一步思考。”